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长安野人

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日志

助力健康重庆,制定《重庆市公共场所控制吸烟条例》

2010-01-27 11:55


(袁小彬,毕业于西南政法大学,先后担任中华全国律师协会理事及常务理事、重庆市律师协会副会长、重庆市政协常务委员、重庆市人民政府决策咨询专家、重庆市人民政府特邀监察员、重庆市人大立法咨询专家、重庆党外知识分子联谊会副会长、重庆市工商联合会常委、西南政法大学兼职教授。)


 


 


吸烟危害是当今世界最的严重的公共卫生问题之一。全球目前有烟民约13亿人,每年近500万人因吸烟死亡。中国卫生部发表的《2009年中国控制吸烟报告》指出,我国现有烟民超过3亿,每年死于烟草相关疾病者超过100万。吸烟不仅会导致严重危害人类健康,滋生各种疾病的,而且还会污染环境,尤其是在公共场所吸烟更要危害他人,根据研究推算,我国目前至少有5亿人正遭受被动吸烟的危害,而每年死于被动吸烟的人数超过10万人,“二手烟”显然已经成为威胁人类健康最凶残的杀手之一。


在世界范围内,截止2009年已经有164个国家成为《烟草控制框架公约》的缔约国,在公约约束下,近年来,各成员国及地区纷纷为控烟不遗余力,通过提颁布实施控制烟草法案、制定各种控烟政策、降低烟草税、加大禁烟宣传、拒绝雇佣吸烟求职者等途径降低了吸烟率。爱尔兰、新西兰、挪威、新加坡及其他国家和地区的评价报告显示,全面无烟立法能够大大减低过敏吸烟率由吸烟导致的肺癌等各种疾病发生率极大的改善卫生状况,而且对于餐厅、酒店等服务行业并无负面影响。此举受到非吸烟者和吸烟者的广泛欢迎,而我国香港地区自1982年颁布实施《吸烟(公共卫生)条例》以来,经过数年的酝酿和努力,在控烟方面取得的成效更是全球瞩目,值得中国其他城市和地区借鉴学习。


加入公约后,我国也在积极实施对烟草的控制,相继颁布的《烟草专卖法》、《广告法》、《未成年人保护法》、《公共场所卫生管理条例》等全国性法律法规,为烟草控制提供了法律基础,但由于没有一部专门专门针对禁止公共场所吸烟的全国性法律法规,控烟的效果不尽人意。另外,10多年来,我国公共场所禁烟的地方法规经历了从无到有、由粗到细的发展,目前已有一半地级以上城市颁布了控烟相关法规,但该类法规禁烟场所大多比较局限,且法律规定限定模糊、执法主体不明、可操作性不强。深圳在1998年就出台《深圳经济特区控制吸烟条例》,是全国较早进行控烟地方立法的城市,然而十年无一罚,境遇十分尴尬。目前,上海市为配合“无烟世博”在全国范围内率先出台了《上海市公共场所控制吸烟条例》,这是我国内地的第一个关于控烟的地方性法规;而广州市也借承办2010年亚运会的契机,近期通过了《广州市控制吸烟条例(草案)》。毋庸置疑,控烟禁烟已是大势所趋,锐不可挡。而从立法层面上实施,适时颁具有法律约束力的操作性强的《控烟条例》已成为最有力最可靠的控烟方式,是防止公众不被“二手烟”侵害最重要的制度保障。


 


一、   我市控烟的现状


200761《重庆晚报》载:“重庆人吸烟率达35.1%,高于31%的全国吸烟率,仅去年一年抽烟便花掉80亿元。”而新生代市场监测机构和市烟草专卖部门调查显示,我市日益增多的烟民总数达1085万人,占全市总人口的35.1%。此外,因为重庆人吸烟、嗜烟、以烟交际的习惯,重庆烟民吸烟率、人均日消费量分别名列全国20个城市第三位、第二位,仅去年2008年一年,花费高达80元。另一方面,重庆人吸咽不分时间、地点、场合,高档餐厅等消费场所甚至没有无烟区,严重影响城市形象,市委书记薄熙来在健康重庆动员大会上痛心的指出:“重庆的烟民不少,人均日消费14支烟,20个大城市里排第二。”200925《重庆商报》“全国第三次死因调查重庆部分结果”显示呼吸系统疾病成为重庆人死亡的第一原因。可见,吸烟已经严重威胁到我市人民的健康,我市控烟形势异常严峻。


目前,我市进行控烟工作的主要依据的是1998年重庆市人民政府颁布的《重庆市公共场所禁止吸烟的规定》以及2003年颁布实施的《重庆市爱国卫生条例》。但涉及禁烟的条款较为粗糙,可操作性不强。加之没有形成良好综合执法监督体制,导致我市近些年的控烟成效并不显著。偶尔进行的控烟禁烟活动也有应付走过场之嫌,相关的政策法规等没有落到实处。


    值得欣慰的是,20098月,我市为认真履行《烟草控制框架公约》的相关要求,以“引导全市干部群众养成良好卫生习惯,最大限度地减少吸烟造成的危害,树立重庆直辖市公共场所文明卫生形象”为主题,掀起了一场轰轰烈烈的“百千万控烟行动”,重庆60个市级部门的103名厅局级领导、113个处室的793名机关干部,以及各区县的1041个科室、14608名工作人员参与本次活动,覆盖办公场所近16万平方米。 此项活动为打造“五个重庆”的,特别是“宜居重庆”和“健康重庆”的美好蓝图涂上了浓墨重彩的一笔,为我市控烟行动的深入和展开打下了良好的基础。然而这种至上而下的控烟运动虽然先锋带头、提高士气的作用,但由于覆盖范围相对较小,且系自发形成,其依据的“倡议书”因为没有法律和制度上的约束力,不能作为长久之计。而根据国外及我国香港地区的经验,控烟是一场持久的系统工程,在开展行政、经济及教育等综合治理的基础上我市着手制定与《烟草控制框架公约公约》相适应的《控烟条例》,此为解决烟草控制的关键所在,也是提升我市城市形象、打造健康重庆、宜居重庆,建设重庆作为“五个中心”城市的必然要求。


二、具体建议


为巩固我市控烟运动的成果,促进控烟工作在全市范围内的深入开展,在吸收《重庆市公共场所禁止吸烟的规定》及《重庆市爱国卫生条例》有关规定的基础上,借鉴我国香港地区及上海市的有效经验,针对我市吸烟率高、烟民分布较广、治理难度高的现状,建议立即制定《重庆市公共场所控制吸烟条例》,该条例以“限定场所、分类管理、加强引导、单位负责、公众参与”为原则,减少烟雾为目的,特别强调“二手烟”对于公众健康的危害,呼吁净化公众呼吸环境。对于《条例》主要内容,具体建议如下:


     1、明确并细化禁烟场所的范围,加大未成年人及孕妇等特殊人群的保护。


建议将禁烟场所分为两大类:禁止吸烟的场所和控制吸烟的场所。禁止吸烟场所——禁烟区域,并不许设吸烟室或者吸烟区包括:(1托儿所、幼儿园、中小学、少年宫、青少年活动中心、儿童医院、儿童福利院、妇幼保健院()室内室外所有区域;(2)商业营业场所、公共交通工具、公共文化场馆、体育场馆、等公共场所室内区域;(3)国家机关、事业单位、金融机构的公共活动室内区域。控制吸烟场所及区域包括:(1)娱乐场所、高档餐厅、星级宾馆等室内的公共活动区域,餐饮业经营场所超出某设定范围的;(2)飞机场内、火车站内、港口客运站及轻轨候车站;(3)公园内的公共活动场所。上述部分控制吸烟区域内需设置专门的吸烟区或吸烟室。另外,上述场所之外的其他公共场所或工作场所,可根据其实际需要,设置禁烟区域。


为增强条例的可操作性,还可借鉴香港新修订的《吸烟(公众卫生)条例》,即采用列举的方式,将禁烟区域进一步明确和细化,并对豁免的各种情形予以说明。


2、明确监督管理主体及职责


规定市和区、县人民政府的卫生、教育、文广影视、体育、旅游、食品药品监督、交通和港口、商务、公安等关部门为监督管理控烟工作的主体,负责对其行政管辖范围内的行业进行控烟监督管理。各部门行政执法机构应各司其职、各尽其责。


3、明确禁烟场所所在单位的责任。


 鉴于控烟条例的目的主要是禁止个人在公共场所吸烟,遏制二手烟的传播。主要是针对吸烟人群的。建议将禁烟场所所在单位的承担法律责任的范围限制在以下3种情况内:(1)未在禁止吸烟区域的醒目位置设置统一的禁止吸烟标识的;(2)在禁止吸烟区域内设置与吸烟有关的器具的;(3)对在禁止吸烟区域内的吸烟者,未劝其停止吸烟或者离开该场所的。对于单位有上述行为的,经查明,可予以警告或者罚款。


4、完善惩罚措施,使之具有明确性及可操作性。


 任何法律法规的实施,如果缺乏与之相适应的行之有效的惩罚机制作为保障,便是形同虚设,出现类似“深圳十年无一罚” 的尴尬现象。惩罚机制的设立直接关系到法律法规实施的效果。为使控烟工作能最大限度落到实处,我市在制定《条例》时尤其应注意惩罚条款的设置,适当加重对于违反条例对定行为的惩罚,如可考虑提高单次罚金、累计多次违法者可处以一定时间的监禁等。


同时,为保障惩罚机制的落实,可设置文明监督系统,对于违反《条例》规定的个人、单位,将其行为记录在案,此记录将直接与违法市民在其供职单位的评优评级等挂钩;单位违反条例规定的则将影响到其行业内的评优等。


综上,为减低我市吸烟率,改善我市公众环境,减低由吸烟导致的疾病发生率,保障广大市民的身体健康,提升市民素养和城市形象,制定《重庆市公共场所控制吸烟条例》建设“宜居重庆”、“健康重庆”刻不容缓。

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